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新《预算法》完善地方政府债务监督的条款分析

要:20148月,历经四次修改的《预算法》经全国人大常委会表决通过,放开了地方政府的举债权,为地方政府融资开辟了合法渠道。本文对新《预算法》对于地方政府举债的条文进行了分析,同时探讨了新《预算法》对地方政府举债管理的不足之处,最后提出了完善新《预算法》以加强地方政府债务监督管理的优化路径。

关键词:地方政府债务;财政分权;财政监督;新《预算法》

 

Abstract: In August 2014, after four revised "Budget Law" by the National People's Congress vote, the opening of the local government held debt, local government financing opened up legal channels. In this paper, the new "Budget Law" provisions for local government borrowing are analyzed, also discussed the new "Budget Law" on local government borrowing management deficiencies, and finally made a perfect new "Budget Law" in order to strengthen supervision of local government debt optimal path management.

Keywords: local government debt; fiscal decentralization; financial supervision; new "Budget Law"

2014831日,有经济宪法之称的《预算法》经十二届全国人大常委会表决通过。本次《预算法》中最为引人关注的部分就是放开了地方政府举债的权力。欧债危机的爆发,使学界与业界对我国地方政府债务现状与问题提出了质疑,2014年底,全国各级地方政府的投融资平台公司3000多家,其中70%以上为县区级平台公司。而其于2013年专门出具的全国政府性债务审计结果公告亦显示,截至20136月底,我国地方政府所负担的各类债务总额已近18万亿元。新《预算法》将于201511日起施行,新《预算法》中放开地方政府举债权,这一规定顺应了时代潮流的发展,为目前债务缠身的地方政府提供了一条有效化解债务危机的路径。本文通过对我国地方政府债务存在的原因进行剖析,并结合新《预算法》中放开地方政府举债权的内容对地方政府债务的有效治理进行探究,对于规范地方政府的举债权、防范地方政府债务风险而言将具有必要的研究意义和现实意义。

中央政府对地方债务风险控制保持高度重视,在《预算法》的审议稿中曾经数次赋予发债权又禁止发债权,显示了其对地方政府举债行为的慎重与控制。从一审稿的允许,到二审稿的禁止,再到三审稿、四审稿的恢复允许。在最终通过的《预算法》中,立法机构放开了地方政府举债权利,但同时也对举债权行使作出了若干限制性规定。新《预算法》中对地方政府债务的监督与治理条文与框架主要体现在以下两个方面。

一、地方政府债务治理的具体条文

对于我国地方政府具体应当如何发债这一问题主要规定在新修订通过的《预算法》第三十五条和第九十四条中。第三十五条和第九十四条主要在以下几个方面地方政府举债权进行了规定和限制:1 .明确举债主体;2.限定资金途; 3.限定举债方式;4.明确债务规模;5.明确监督机制;6.确定偿债资金;7.明确法律责任。

二、地方政府债务治理监督框架构建

新修订的《预算法》尽管只有几条中涉及到地方政府债务的管理规定,但却完成了对我国地方政府债务治理框架的顶层与目标设计。新《预算法》从以下三个角度对防范我国地方政府债务风险做出了贡献,主要在三个层面上体现了制度设计的先进性:

1.地方政府举债权利的有限制放开

新修订的《预算法》赋予了地方政府举债的权力,顺应国际潮流与国情,对于新《预算法》在放开地方政府举债权的同时对举债主体上的限制,新《预算法》只是将举债主体限于省级政府,体现了立法机关对我国国情的全面考虑和对地方政府债务风险的审慎对待。究竟应当将举债权赋予哪一级政府,除了要考虑不同层级政府的现实负债情况之外,最重要的是要考虑各级政府在支出上的可控性或者地方公共决策机制的健全性。尽管在我国市、县级政府是财政缺口最大、最需要被赋予举债权的主体,但其存在着政府负债状况混乱、相应的法律和民主监督机制不健全等问题,若对其赋予举债权,难以有效控制此级政府大量举债的冲动。所以暂时将举债权下放至省一级政府是较为合理的。

2.“堵疏结合控制地方政府融资渠道

新《预算法》中对地方政府举债的放开,可以防范地地方政府债务风险并有效截堵地方政府的非法融资渠道,同时对地方政府合法举债的途径进行了规定,而且对筹措资金规模、用途、监督等的严格限制。采取,疏堵结合的做法,可以有效控制发行地方政府债务所可能带来的风险和危机。新《预算法》在允许地方政府举债的同时,也对地方政府举债的方式进行了严格的限制,除发行地方政府债券之外的其他任何举债方式、任何担保行为都被严格禁止。从法律条文上明确了立法机关对地方政府融资平台举债、担保的态度,同时对地方政府融资平台的独立财产、自主经营等性质进行了限定。严禁地方政府使用财政资金偿还融资平台债务,或者为融资平台提供直接与间接形式的担保,都是新《预算法》严格禁止的。

3.构筑防范地方政府债务风险的防线

新修订的《预算法》有条件地放开了地方政府举债权利,地方政府需要在满足预算法举债主体、资金用途、举债规模、举债方式等方面对其发行地方政府债券的限制性规定,才能够顺利发行地方政府债券。这些限制性规定都是为了对地方政府债务可能存在的风险进行总体防控。对于举债主体、规模的管控主要是为了遏制地方政府无限制举债的兜底。新《预算法》还要求地方政府将其所举借债务的数额列入本级地方政府的预算调整方案,同时报本级人民代表大会常务委员会批准。另外,地方政府的债务,应当拥有相应的偿还计划和偿还资金。同时,还要求国务院相关部门按照规定建立起地方政府债务风险的评估、预警、应急处置和责任追究机制。这些控制地方政府债务风险的数道防线将地方政府债务风险牢牢隔绝在外。尽管只是从顶层设计层面提出了大纲性的要求,但却是中国立法机关对构建地方政府债务监督治理机制理念的一次完善。

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考文献:

[1] 刘剑文:《地方政府发债权的现实可能性》,《法学》2012年第10期。

[2] 张建伟:《地方债治理的宪政经济学分析》,《法学》2012年第10期。

[3] 刘剑文、王文婷:《公共财政理念下的预算范围调控之法律进路》,《重庆大学学报(社会科学版)》2011年第3期。

[4] 岳彩申、王旭坤:《规制地方政府发债权的几点立法建议》,《法学》2011年第11期。

[5] 张海星:《美、日地方公债及启示》,《财经问题研究》2011年第2期。

[6] 于海峰、崔迪:《防范与化解地方政府债务风险问题研究》,《财政研究》2010年第6期。

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