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《新预算法》对地方政府债务治理监督的优化路径

 从十五大确立“依法治国”基本方略,到2012年十八大报告提出“法治是治国理政的基本方式”,再到2015年十八届五中全会报告以“全面依法治国、全面从严治党的战略布局“全面论述了法治对于国家治理与现代化建设的重要作用”。根据新《预算法》,从债务治理的角度,将中国地方政府债务纳入到法治化的模式有其必然性。未来一段时期,仍可以通过以下几种路径完善新《预算法》背景下地方政府债务治理监督的内容。

一、完善地方条款

 地方政府举债中涉及到的各类问题首先需要通过立法来予以规范和保障,完善立法便是解决这一问题的根本途径,新修订的《预算法》中关于放开地方政府举债权的条文无法负担起规范地方政府债务的重任,地方政府举债行为的规制一方面需要制定《地方公债法》,将因放开地方政府举债权所可能涉及到的问题进行明确、详细的规定,另一方面则要从深化财税体制改革的角度出发,制定《财政收支划分法》和《财政转移支付法》,从根源上理顺中央政府和地方政府在财政收支权限上的关系,为规范地方政府举债权打下坚实的基础。

二、程序性权力的保障加大财政监督力度

 地方政府债务治理的法治化除了要求完善相关的立法之外,还要重视对程序性权利的保障,只有这样,才能真正将地方政府债务治理的条文落实到位。与地方政府举债有关的程序性权利包括事前的审查权、事中的知情权以及事后的救济权。事前,发行地方债之前人大预算审查并采取采与式的民主投票模式;事中,地方举债过程中要加大信息公开与财政监督;事后,地方举债之后要加大权利救济制度的执行力度。从事前、事中、事后三个层面设计财政监督模式加大对地方政府债务的监督与检查。

三、引入第三方管理机构加强财政监督

 我国的地方政府在举债的过程中,除了接受地方权力机关与地方公民的审查与监督之外,还可以适当引入债券信用评级制度、独立审计监督制度以及偿债准备金和债券保险制度,以更有效地控制地方政府债务风险,保护债券投资人的合法权益,同时也有利于促进金融市场的发展和市场约束机制的发挥。

  第一、要主动开展债券信用评级。我国的地方政府在发行地方政府债券时,可以借鉴美国的做法,在债券发行和交易环节全面嵌入信用评级制度,对债券的投资风险和信用水平进行评估。

  第二、要保障审计的独立性。巴西解决地方政府债务危机的成功经验告诉我们,一个独立的审计机关能够有效控制地方政府债务风险,保证规制地方政府举债行为法律的严格实施。因此,在地方政府举债相关信息不对称的情况下,通过推行审计机关的监督,可以有效弥补地方权力机关和地方民众对地方政府债务监督的不足。

  第三、要推广偿债准备金和债券保险。偿债准备金和债券保险制度设计的初衷都是为了保证地方政府债务及时的还本付息,维护债券投资者的合法权益。

 

参考文献:

[1]     刘剑文:《地方政府发债权的现实可能性》,《法学》2012年第10期。

[2]     张建伟:《地方债治理的宪政经济学分析》,《法学》2012年第10期。

[3]     刘剑文、王文婷:《公共财政理念下的预算范围调控之法律进路》,《重庆大学学报(社会科学版)》2011年第3期。

[4]     岳彩申、王旭坤:《规制地方政府发债权的几点立法建议》,《法学》2011年第11期。

[5]     张海星:《美、日地方公债及启示》,《财经问题研究》2011年第2期。

[6]     于海峰、崔迪:《防范与化解地方政府债务风险问题研究》,《财政研究》2010年第6期。

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